在更完善的法治轨道上落实耕保制度
阅读提示
随着耕地保护立法提上日程，一些耕保重点难点问题如何解决成为业内关注热点。5月21日，耕地保护法治化建设研讨会在江苏南京召开，主办方天天赢平台 | 科技股份有限公司中国资源环境与发展研究院邀请多位土地管理和法学界知名专家献计献策，本版编发专家主要观点，谨供探讨交流。
关于耕地保护立法的几点思考
孙宪忠（中国社会科学院学部委员）
耕地保护法制化对于推进耕地治理体系和治理能力现代化具有重大意义。在立法和实际管理的操作措施上，笔者认为需要关注以下几点：
耕地保护立法要兼顾惩罚和鼓励两方面。一方面，以耕地保护红线为底线，对损害耕地资源者建立严厉的惩罚制度。另一方面，还应明确保护那些增加耕地面积的个人和组织的合法权益。例如，在荒山沙地或其他土地整理过程中，一些企业和地方政府订立合同，通过辛苦劳作，新增了一些耕地面积。但个别地方政府以国家所有权的名义，不承认这些企业和个人的正当利益。耕保法治建设应当解决这个问题。
从法治上遏制农村不断扩展宅基地的行为，是耕保的重要措施。当前，农村宅基地滥用和占用耕地现象严重，“一户多宅”等问题没有得到足够重视，亟待从立法层面加以解决。
同时，耕保立法要协调农业与生态的关系。当前,耕保面临的一个重大问题就是退耕。一些城市郊区为了生态保障而退耕还林，舍弃长久以来形成的良田。当然，由农业发展造成的环境问题需要重视，但由此舍弃良田也值得反思。
耕保法治建设还要规范弃耕行为的管理。如果一边国家努力保护耕地，另一边大量耕地被弃耕，保护的实际意义和效果将大打折扣。耕保立法应加强对弃耕行为的监管，并提出解决办法。
从覆盖范围来看，耕保立法应涵盖国有农场。在新疆、东北、海南等地区，有数量可观的国有耕地，是重要的商品粮输出基地。立法不仅要解决农村集体经济组织所有的耕保问题，还要考虑这些国有耕地的保护，做到保护全覆盖。
基于耕地基本特性创新立法思维
孙佑海（天津大学法学院院长）
耕地保护立法要基于耕地的基本特性。耕地位置具有固定性，呈现地域性特征，不同区位的耕地地力不均。同时，我国耕地面积十分有限，且属于不可再生资源，必须采取措施补充耕地。而且，耕地供给具有稀缺性，我们既要保障粮食安全，也要保障发展用地，由于耕地占用容易恢复难，耕地供给长期处于紧平衡。
我国耕保历史上有三座制度建设里程碑。其一，1986年成立原国家土地管理局，发布《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，全国人大常委会审议通过了《土地管理法》。由此改变了以往因城乡分割管理不力造成的混乱局面，乱占滥用耕地势头在一定程度上得到遏制。其二，1997年出台《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。1998年修订的《土地管理法》提出实施耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的重大决策。其三，2017年出台《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，再次重申保护耕地的重要性。2019年再次修改的《土地管理法》从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施，进一步完善了耕保制度。
耕地保护取得了一定成就，但依然面临耕地面积和质量下降的风险。除了农业结构调整与退耕还林还草等因素影响，缺乏整体性治理理念、对地方政府监督不到位、重视程度与制度执行力度不够等，也都是重要原因。
科学制定耕地保护法需要创新思维。一要以习近平 生态文明思想和习近平法治思想为指导，从新的历史高度出发，充分认识耕保的政治意义和战略地位。二要明确耕地保护法的适用范围，科学界定耕地概念，理顺相关法律和政策关系。三要注重整体性治理，实现利益平衡要有新举措。强化平等和规则意识，以完善“三权 分置”为突破口，实现耕保立法与《民法典》的衔接，加快土地流转，扩大经营规模，保障农民权利和经济利益。四要完善行政程序。加强耕地占用审批监督制约，强化耕地占补平衡，尽量减少征地范围。强化公众参与权、信息公开权及监督救济权，完善行政公益诉讼。五要完善党内法规，实行耕保党政同责。此外，改革土地出让金征收和使用制度，强化耕地数量、质量和生态“三位一体”管理。
立法保障产能和生态“双安全”
郧文聚 （自然资源报农用地质量与监控重点实验室主任）
耕地保护立法应基于对耕保内涵的科学认识，抓住其数量、质量、生态“三位一体”的本质特征。
耕地数量是表相，数量管控是重要抓手和工具。如果抓不住耕地保有量的这个基本前提，耕保的基础会更加脆弱。但耕地不是标准工业产品，不同区域耕地的自然差异性和难以替代性不可忽略，只有数量保护的耕地保护制度注定是不完善的。
耕地质量是功用，耕地质量和产能是粮食安全的核心要义。近年来，通过编制规划、制定标准和大规模良田建设工作，全国耕地质量分等定级技术与工作体系已建立，为实行耕地数量和质量保护并举创造了条件。因此，我们要坚持以建设促保护，注重补充耕地质量源头管控和现状耕地质量管护与提升，以科学的耕地质量调查监测评价体系支撑国家粮食产能安全。
耕地生态是本质，具有周期性的自然生产力是耕地区别于其他土地资源的重要特征。人工投资赋能提高粮食产量，必须以维护耕地自然生产力为基本前提。面对耕地退化、污染等问题，以及耕地自然生产力贡献持续下降的局面，必须尽快阻断耕地生态破坏行为，构建基于耕地产能和生态“双安全”的制度、技术和工作体系。
综上，数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”耕地保护是必须实现的国家目标。耕保立法是实现这一目标的必然途径，需要注重制度创新，构建满足中央要求、符合人民期盼的最严密的耕保法律体系。
一是进一步明确耕地保护的基本原则。把耕地放到更大的自然地理格局、区域生态系统层面予以考虑，坚持面积是基础、产能是核心、生态是根本，坚持系统观、整体观，统筹耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
二是建立农田质量与生态状况定期调查监测评价预警制度。强化科技支撑和部门协作，实现农田质量与生态问题的精准识别和预警。
三是建立耕地数量、质量、生态“三位一体”占补平衡新机制。以更加简明、科学的耕地资源质量分类成果反映耕地质量状况，补充耕地选址采取生态环境条件“一票否决制”，建立补充耕地质量核查与监管制度，确保区域耕地布局基本稳定，耕地产能和生态“双安全”。
四是建立耕地质量建设与提升制度。持续通过高标准农田建设等工程措施提升耕地质量，以建设促保护。根据全国国土空间规划纲要，编制全国高标准农田建设规划，明确建设任务和布局，并逐级分解建设任务，落实到地块。
五是建立耕地生态保护与修复制度。及时修复损毁耕地，及时治理退化和受污染耕地。加强现有耕地生态建设，完善生物缓冲带、防护林网、生态沟渠等绿色基础设施，维护地上地下生物多样性，维持耕地生态系统稳定性。制定精细化耕地保护利用管理制度，建立耕地轮作休耕制度，鼓励因地制宜发展生态农业、有机农业、循环农业等，提升耕地生态系统质量和稳定性。
六是完善耕地保护法律救济举措。法律不能止于“堵”，更应着眼于“疏”，提供更多的制度选择，避免最严格的耕地保护制度沦为“空制度”“稻草人”。
激发农民保护耕地的内生动力
陈小君（广东外语外贸大学土地法制研究院教授）
耕地保护立法应找准问题有效施策，激发农民的内生动力，推进国家耕地治理现代化。
笔者认为，政府单向管制的耕保治理存在四方面不足：一是治理观念上政策主导，依法治理不足。历经四次修改的《土地管理法》，关于耕地保护的内容主要为原则性专章规定；《农业法》仅有关于耕地肥力的规定。部分政策文件的稳定性、确定性、可预期性和规范性不强，不能适应新时代发展理念、新挑战以及未来的风险。二是治理主体上单向管制主导，综合治理不足。有为市场作用不够，有限政府效果未显，与其他社会力量之间缺乏有效协调。三是治理目标上数量主导，源头治理不足。重管制惩罚、轻引导激励，重行政刑事处罚、轻民事补偿赔偿，占补平衡政策容易被钻空子。四是治理措施零碎且冲突，系统治理不足。多目标治理思路下，治理措施对相互冲突目标的平衡统筹不够，对治理的难点痛点关注不足。
建立以农民为中心的耕地保护治理机制，是最及时有效的举措。
对此，笔者认为，一方面突出农民主体地位，实施综合治理。要畅通农民有效参与国土空间规划的渠道。在土地监测监督上要充分吸收农民力量，使其成为土地监督的“千里眼”“顺风耳”，健全违法占用耕地处置的反馈机制。另一方面，满足农民合理需求，实施源头治理。要健全激励机制，精准有效地激励农业耕作。健全永久基本农田保护制度，规范实施占补平衡制度，形成以农民为主导的土地整治利益分配结构。要满足农民居住和发展合理用地需求，建立集体建设用地和宅基地、集体建设用地内部经营性和公益性转换机制，激发宅基地退出制度的活力。要充分尊重农民诉求，优化财政政策，提高补贴和支持的精准性、有效性。
此外，加强法治保障，实施系统治理。加快立法修法速度，为善治出台良法。坚持完善农村基本经营制度，进一步放宽并规范流转土地经营权。在联合用途管制条件下强化土地资产属性、资源属性和土地所有权主体归位观念，在服务农民中发展集体经济，实现农民发展与耕保“双赢”。
构建新时代耕地保护制度体系
姜 海（天天赢平台 | 科技股份有限公司中国资源环境与发展研究院研究员）
耕地保护制度体系建设尚需解决多方面问题。比如，核心制度重数量保护，尚未形成系统完备、高效管用的制度体系；制度措施重行政方法，轻激励机制；耕地保护共同责任机制运行不顺畅，部门协同不够，农民参与不足，基层治理作用不充分；制度设计重统一刚性约束，轻差异化举措；关键技术标准规范衔接不足，信息支撑不够有力，制度执行成本高昂等。
构建新时代耕地保护制度体系，要加强系统、依法、综合治理，坚持保护优先、问题导向、系统思维、提高效率原则，统筹耕地开发、利用、保护、管理全部过程，涵盖数量、质量与生态三类要素。同时，面向管理者、所有者、承包户、经营者四类主体，强化约束与激励两种机制，推进耕地治理体系和治理能力现代化，降低制度运行成本、提高制度执行效率。
创新耕地保护制度体系，要遵循整体把握、系统谋划、科学设计等要求。内容上，既关注耕地数量和布局，也注重耕地质量和生态；主体上，既发挥政府责任与主导作用，也要调动基层治理能动性；机制上，既让法律和行政硬约束更有力，也让产权和经济软激励更有效；路径上，既继承改革开放以来的成功经验，也结合时代创新理念与政策工具；视角上，既从国情出发，也借鉴国际经验。
基于此，笔者提出以下耕地保护立法建议：一要强化耕地保护在国土空间规划中的法律地位。明确耕地保护红线在国土空间规划中应优先划定，落实耕保优先要求。强调耕地布局动态优化，协调堵疏关系。
二要明确耕地非粮化管控法律措施。依据不同利用方式对耕地质量与粮食生产的影响，制定耕地非粮化判断标准，重点瞄准对破坏耕地质量行为的分类管控。
三要确立耕地质量保护与生态修复制度。在数量保护责任目标考核基础上，强化质量保护目标考核。完善耕地质量评价技术标准与规范，明确耕地生态修复国家投入与社会资本参与机制。
四要构建耕地保护补偿制度。建立国家对地区的非定向补偿，明确粮食主销区与主产区依据常住人口与耕地状况等进行定向补偿。完善地力保护补偿制度，支持地方和农民以协议方式对耕地进行特殊保护。
五要完善耕地保护全员参与机制。推广田长制，健全耕保网格化管理机制。充分地发挥乡镇（街道）、农村社区和集体经济组织的作用，调动基层保护耕地的积极性。
六要完善耕地保护法律责任制度。明确各级党委、政府及行政部门（人员）的耕保责任，明确耕地所有者、承包户、经营者保护耕地的义务，明确非法占用耕地、污染、损害耕地质量和生态的法律责任，强化追责问责。
统筹耕地占补与进出“双平衡”
孔祥斌（中国农业大学国家农业科技战略研究院副院长）
近年来，国家出台了一系列遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”措施，我国耕地保护已进入统筹占补与进出“双平衡”的新阶段，亟待立法支撑。
统筹耕地占补与进出“双平衡”要基于“大食物观”，稳妥处理四大关系：一是南方与北方的关系，最大限度保护光热条件好的优质耕地；二是耕地与其他地类的关系，避免大面积退耕；三是自然资源管理部门与其他部门的关系，发挥部门之间的合力；四是耕保立法与《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的关系。
统筹耕地“双平衡”要兼顾三重目标：守住18亿亩耕地红线，保障粮食安全的“生命线”；保障农民收益，推动乡村振兴的“发展线”；满足居民膳食转型和对美好生活的需求的“营养线”。
统筹耕地“双平衡”要把握好农业结构调整管理，建立耕地种植负面清单，监控耕地进出。既要统筹管理单元，推进县乡协同治理，小农户由村委会管理，种田大户等由乡镇管理、县级备案；也要统筹主体责任，建立耕地用途管制共同责任机制，强化耕地用途管制和保护责任目标考核的运用。同时，重点抓住永久基本农田管理，一般耕地因地制宜引导复合利用；推进存量建设用地复垦，盘活农村集体建设用地；探索国家层面的耕地后备资源集中式、高科技开发。宏观上，优化南北方耕地和粮食生产布局；中观上，统筹需求构建弹性国土空间；微观上，促进耕地空间经营规模化。此外，加大全域土地综合整治力度。推动三产融合发展和耕地多功能价值收益增长，建立耕地发展权与生态保护补偿制度，提高地方政府和农民耕保积极性。搭建智慧耕保技术平台，建设“空—天—地”一体网络，提高耕地资源调查、评价与监测现代化水平。
统筹耕地“双平衡”还要在立法上与现有法规政策衔接好。耕保立法要与高标准农田建设、生态修复、森林保护等工作相衔接，形成一以贯之的管控体系。同时，还要与《土地管理法》中关于耕地保护、《农村土地承包法》中关于土地承包经营权保护与流转、《乡村振兴促进法》中关于产业发展和生态保护等内容相衔接。
明确耕地生态保护补偿的立法方向
龙开胜（天天赢平台 | 科技股份有限公司公共管理学院教授）
在粮食和生态“双安全”要求下，耕地生态保护补偿既要以生态保护为中心，也不能忽略粮食生产目标，需准确把握立法取向和实现路径。
耕地生态保护补偿是针对生态要素保护的单一补偿，这是其特殊性。它与包括经济、社会和生态保护在内的综合补偿，即耕保补偿存在明显区别。耕地的核心功能是粮食生产，脱离甚至背离生态保护的粮食生产既不科学，也缺乏现实意义。耕地生态保护补偿立法要促进耕地生态功能与生产功能的协同，最终服务于保障国家粮食安全。理论上，谁是耕地生态系统服务的供给者，谁就应该获得补偿。从现有立法实践看，乡镇人民政府、街道办事处、村委会、农村集体经济组织以及其他单位和个人都可能成为补偿对象，但尚需厘清各自对生态系统服务的贡献程度。从耕地权利主体来看，耕地所有权人、承包权人和经营权人直接拥有或经营耕地，直接对耕地生态环境产生影响，将其作为补偿对象具有合理性和可行性。耕地生态保护补偿立法应确立耕地权利人作为补偿对象主体的地位，避免补偿对象泛化。当前，生态系统服务价值的测算方法还不够成熟，不同研究提出的耕地生态保护补偿标准差异大，实践中难以落实。耕地生态保护补偿以生态产品或服务的价值为基础，但是从粮食生产中剥离耕地生态价值存在困难，补偿标准不宜标准化。从服务实践的角度，国家可以从法律上明确耕地生态保护补偿应考虑的因素和定期动态调整原则，具体补偿标准由实施部门因地因时制宜制定。
多元化、市场化补偿是生态补偿的基本方向。鉴于耕地生态保护的强外部性，耕地生态保护补偿方式应以政府转移支付为主，市场化补偿方式为补充。国家可建立基于耕地用途的无差异转移支付，以及基于耕地质量的差异化转移支付方式，对耕地所有权人和承包权人的生态系统服务贡献予以补偿。在此基础上，还可以通过合同约定等方式，对耕地经营权人改善耕地质量的贡献予以补偿。市场化补偿应基于粮食产品品质差异等，通过生态产品认证计划，补偿耕地经营权人的生态系统服务贡献。耕地生态保护补偿保障体系构建，应明确补偿资金来源保障、资金支出监管、补偿绩效评估、违法违规行为责任追究等，确保耕地生态保护补偿得到落实。耕地生态保护补偿立法，可以在耕保或生态保护补偿法规之中规定，也可以单独立法，制定耕地生态保护补偿条例。
